La homologación y convalidación de estudios no universitarios desde la perspectiva de la Alta Inspección

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The homologation and validation of non-university studies from the perspective of the High Inspection

Fernando A. Gómez Rivas

Director del Área de Alta Inspección de Educación.

Delegación del Gobierno en Madrid[1]

DOI

https://doi.org/10.23824/ase.v0i37.748

Resumen

Se aborda la convalidación y homologación de estudios extranjeros no universitarios bajo el prisma de las Altas Inspecciones. Se realiza primero un repaso de la normativa de referencia.  Se describe la casuística que produce la presentación de la documentación exigida y, sobre todo, la disparidad y evolución de los sistemas educativos que se tramitan. Se alude a diversas cuestiones advertidas y curiosas, y se detiene en un ejemplo significativo: las homologaciones de EE. UU. A continuación, se mencionan los centros extranjeros, se recoge su problemática y alguna de sus peculiaridades. A continuación, se hace una breve aproximación al contexto y evolución de la Alta Inspección, y se proporcionan datos y gráficos sobre estas homologaciones. Se exponen los cambios operados en estos procedimientos de homologación. Se realizan unas conclusiones, y se analizan diversas perspectivas de futuro en relación con estas homologaciones y con la Alta Inspección en general.

Palabras clave: Alta Inspección de Educación, convalidación y homologación no universitaria, sistemas educativos extranjeros, Áreas de Alta Inspección, centros extranjeros en España, procedimiento administrativo, sede electrónica.

Abstract

The validation and homologation of non-university foreign studies is addressed under the prism of the High Inspectorate Education Offices (HIEOs). First, a review of the reference regulations is carried out. The casuistry that produces the presentation of the required documentation and, above all, the disparity and evolution of the educational systems that are processed is described. It alludes to various noted and curious issues, and dwells on a significant example: the approvals of the USA. Next, the foreign centers are mentioned, their problems and some of their peculiarities are collected. Next, a brief approach to the context and evolution of the High Inspectorate is made, and data and graphs are provided on these approvals. The changes made in these homologation procedures are exposed. Some conclusions are made, and various future perspectives are analyzed in relation to these homologations and with the High Inspection in general.

Key words: academic accreditation and recognition, pre-university foreign studies, qualifications, foreign educational systems, High Inspectorate Education Offices, foreign schools in Spain, administrative procedure, e-Offices and digital submission of documentation.

1. La normativa de referencia

Como en tantas otras vertientes de la legislación española actual, la Constitución es la fuente originaria del conjunto de normativa que articula la homologación y convalidación de estudios. Si ya el artículo 27.8, enuncia que Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes, el 149.1. 30ª concreta la competencia exclusiva que el Estado detenta sobre La regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. La participación de las Altas Inspecciones (En adelante AAII) en los procedimientos de homologación y convalidación de estudios no universitarios se deriva en última instancia de ese principio regulador, en cuanto que son Áreas dependientes funcionalmente del Ministerio de Educación y las representaciones de dicho Ministerio en las distintas Comunidades Autónomas.

Las Áreas de la Alta Inspección (en adelante AI) aparecen así como uno de los medios para vertebrar y coordinar el sistema educativo, cuya posibilidad de verse concernidas respecto a las homologaciones no universitarias cabe contemplarla en el apartado c) del artículo 150 de la L.O.E. que recoge sus competencias: Comprobar el cumplimiento de las condiciones para la obtención de los títulos correspondientes y de los efectos académicos o profesionales de los mismos[2].

Pero el anclaje fundamental de la contribución de las AAII a los procedimientos de homologación se sitúa en la normativa propia de los mismos. Y con ello vamos descendiendo desde la legislación general a la más particular que afecta a esta materia, en la que encontramos como piedra angular el Real Decreto 104/1988, de 29 de enero, sobre homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación no universitaria, y a continuación tres Órdenes generales de desarrollo de este R.D.[3] y un cúmulo variado de órdenes, resoluciones y notas aclaratorias diversas. Dentro de ellas, destaca la que podríamos denominar informalmente resolución de notas medias, fuente de consulta constante que ha evolucionado en el tiempo, bien renovándose con distintas resoluciones, bien modificándose según cambiaban los sistemas educativos y sus fórmulas de evaluación. La que está ahora mismo en vigor [4] también está en trance de renovación por influencia de la LOMLOE, al desaparecer la nota media en el título de grado en ESO

El RD 104/1988 fija los rasgos esenciales de estos procedimientos. En aquel momento supuso una mejor coordinación de la homologación de estudios extranjeros no universitarios, al tiempo que descentralizaba la gestión que realizaba en exclusiva la Subdirección General (S.G.) de Títulos, Convalidaciones y Homologaciones dependiente de la Secretaría General Técnica (S.G.T.) del Ministerio, el competente entonces para resolver las solicitudes. El propio RD hablaba de homogeneizar los criterios inspiradores de estas homologaciones y de simplificar y agilizar el procedimiento. Eso incluía su posible tramitación en el ámbito territorial del domicilio de quien las solicitaba. Todavía no existían todas las A.I., pero el artículo 9.2 ya determinaba que a los Servicios de la Alta Inspección les correspondía realizar la propuesta cuando las solicitudes debían resolverse conforme a las tablas de equivalencias. Ahí reside el origen de la implicación de la AI en estos expedientes. De modo que las AAII únicamente tramitan y proponen la resolución de expedientes de sistemas educativos extranjeros para los que existen tablas. Así dicho, puede parecer algo bastante limitado y automático, pero como luego veremos, el número y significación de los países con tablas y la casuística infinita que produce la combinación de movilidad y complejidad de sistemas, calificaciones y trámites, conllevan la carga de trabajo más voluminosa para las Áreas de A.I.

Siendo el RD 104/1988 el marco general para las homologaciones, las órdenes posteriores y la transformación social y educativa del mundo -treinta y cuatro años después- configuran un panorama muchísimo más diverso, en el que asoma alguna contradicción y donde se plantean situaciones de análisis y valoración complicadas. Los plazos, por ejemplo, generan algún contrasentido. El R.D. establece un plazo máximo de tres meses para resolver desde la fecha en que el expediente se encuentre correctamente cumplimentado. También dice que la unidad tramitadora, tras examinar el expediente, debe requerir en diez días la subsanación de deficiencias en los documentos preceptivos, con apercibimiento de archivo del expediente. Este plazo puede ampliarse hasta tres meses para la documentación procedente del extranjero[5]. Pero el Volante de Inscripción Condicional –documento que permite la matriculación para continuar estudios o la inscripción en pruebas-, previsto en el artículo 15.2 del R.D. y contenido en las órdenes de desarrollo posteriores[6], establece unos plazos máximos para su vigencia: seis meses para efectuar la inscripción condicional desde que se registra junto con la solicitud y, una vez hecha la inscripción, tiene validez hasta la firma del acta de evaluación final del curso académico realizado. Es decir, las órdenes contradicen de alguna forma al R.D. en cuanto a que se puede abrir expediente de homologación (y en muchos casos se debe porque la copia de dicho Volante es obligatoria para matricularse) varios meses o semanas antes de realizar la matrícula en el curso que corresponda, resultando imposible presentar en ese momento toda la documentación necesaria, aunque se quiera. Por otro lado, teniendo siempre como obligada referencia la norma de rango superior, parece que se dispone de más tiempo para resolver los expedientes completos y correctos que los tres meses estipulados en el R.D., al menos para los del alumnado que siga cursando estudios reglados. Por tanto, como el R.D. no fija un tiempo para empezar a examinar una solicitud, ni los documentos preceptivos mínimos para abrirla (los expedientes hay que grabarlos en la aplicación existente al efecto), y los márgenes de resolución pueden ser más amplios que los estrictamente fijados en la norma primera de referencia, las unidades tramitadoras, en función de las distintas características, podemos ser flexibles en la aplicación e interpretación de una legislación que, aunque en su momento cumpliera su función, ha quedado en parte obsoleta y está en vías de una renovación imprescindible para adaptarse con coherencia al presente y a sus propios desarrollos. Por ejemplo, los tres meses de ampliación de plazo para documentación que precise legalización no son suficientes para algunos países y en determinadas circunstancias.

El RD 104/1988, por otra parte, tampoco está ya en vigor en todos sus extremos, puesto que desde la transferencia a Cataluña, País Vasco y Galicia de la gestión de estas homologaciones, la resolución de concesión no se formaliza siempre mediante credencial expedida por el Ministerio…[7] El Estado retiene la competencia exclusiva de regulación en la materia, pero estas Comunidades Autónomas, que también son Estado, asumieron las competencias ejecutivas y expiden sus propias credenciales con valor estatal [8]. Pese al tiempo transcurrido y la necesidad de su renovación, llamamos la atención sobre la importancia y vigencia que otros artículos sustanciales de este R.D. de referencia mantienen para el conjunto de las homologaciones. No nos detenemos en ellos porque su valor se sitúa más en el ámbito estatal o ministerial. Mencionamos como ejemplo la disposición adicional primera, que recoge la idea de que casos dudosos o conflictivos deban someterse a informe de la Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado. Algo excepcional, pero a lo que se ha tenido que recurrir en alguna ocasión. De modo que, aunque con lagunas propias del tiempo, el R.D. fue previsor y resulta válido y aprovechable en parte para la nueva ordenación que se establezca.

Las tres órdenes de desarrollo mencionadas conforman el resto del marco general de las homologaciones. La última de 2002 modificó en su apartado único la primera de 1988, pero también afectó a la parte general y al anexo del Volante de la de 1996. Se reconocía ya en 2002 que la experiencia acumulada (…) y el notable incremento del número de solicitudes (…) aconsejaba introducir determinadas modificaciones. Desde entonces, dicho incremento ha sido exponencial y la reordenación normativa y procedimental más necesaria que nunca. Intentaremos, en un resumen entrelazado de las mismas, ofrecer las líneas básicas de estas homologaciones.

Por lo que se refiere a la Enseñanza Secundaria y dentro de las competencias de las AAII, ahora mismo nos movemos en tres niveles académicos: se “homologa al” título de Graduado en ESO y al de Bachillerato y solo se “convalida por” 1º de Bachillerato. En nuestro ámbito, esa es la terminología aplicable: homologación para títulos, convalidación para cursos, aunque aquí nos refiramos genéricamente a homologación/es para abreviar. Los estudios de F.P. van aparte: sus procedimientos los gestiona y resuelve un Servicio específico de la Secretaría General de F.P., y en ellos no entran las AAII. Tampoco en las homologaciones y equivalencias universitarias, dependientes de una S.G. del Mº de Universidades. Fue la Orden ECD/3305/2002, de 16 de diciembre, la que restringió a tres cursos estos procedimientos: 4º y título de ESO, 1º de Bachillerato, y 2º y título de Bachillerato. Así, el alumnado procedente de sistemas educativos extranjeros puede acceder sin homologar a cualquiera de los cursos de la enseñanza obligatoria, o a realizar estudios que no tengan como requisito el título de Grado en ESO, ahora mismo lo primero que se homologa. También esta Orden de 2002 reafirmó la participación de las Áreas Funcionales de Alta Inspección, una vez que se habían creado todas ellas, apareciendo como lugares donde poder presentar las solicitudes.

Además de la solicitud -y, en caso necesario, el Volante de Inscripción Condicional-, quienes quieren homologar sus estudios extranjeros no universitarios deben acreditar su identidad y la de su representante si lo hacen mediante representación correctamente otorgada (si disponen de DNI o NIE, pueden pedir su comprobación por la entidad tramitadora); y presentar las certificaciones de la superación de los exámenes terminales correspondientes y de los estudios realizados, con sus años académicos, las asignaturas cursadas y las calificaciones obtenidas[9]. Toda la documentación expedida en el extranjero debe ser oficial, emitida por las autoridades competentes y, si procede, también ha de estar traducida oficialmente al castellano y legalizada. La legalización puede ser por vía diplomática o mediante Apostilla de La Haya, requisito no exigible para Estados miembros de la Unión Europea o signatarios del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo[10]. Y si el procedimiento se refiere a Bachillerato, se debe pagar la tasa apropiada.

Este sería el enunciado general de la documentación precisa para tramitar un expediente. Pero hay otros ítems normativos a tener en cuenta, más la casuística de países y circunstancias varias que propicia toda esta documentación, comentada en el siguiente apartado. Entre las normas generales está que el alumnado procedente de sistema educativo español que haya continuado estudios en otros sistemas debe acreditar la superación, en su totalidad, de los cursos españoles previos[11]. Algo que la Orden de 30 de abril de 1996 refuerza y aclara en su punto cuarto cuando expresa que debe haber aprobado tantos cursos correlativos y completos como le quedaran pendientes para terminar la Educación Secundaria Obligatoria (ESO) o el Bachillerato, cuestión que hay que recordar con cierta frecuencia a particulares y a empresas que organizan cursos en el extranjero[12]. La Orden de 14 de marzo de 1988 exige el cotejo de la documentación original, aunque el registro electrónico haya matizado esta exigencia.

Sobre la solicitud y el Volante para la Inscripción Condicional, las exigencias y mejoras de la presentación electrónica, que se comentarán después, han supuesto cambios importantes para la apariencia y, sobre todo, forma de completar ambos documentos, aunque sin variar sus aspectos legales más importantes. Entre ellos y respecto al Volante, continúan vigentes los plazos a los que ya se ha aludido, y otros extremos de las órdenes de 1996 y 2002; como la obligación de hacer constar los estudios o exámenes para los que pretenda inscribirse; la responsabilidad del solicitante respecto a los términos de su homologación, pues la mera formalización del Volante no prejuzga su resolución favorable y pueden quedar sin efecto exámenes o inscripciones realizadas; o la competencia de la S.G.T. del Ministerio para, si concurren circunstancias justificadas, ampliar con carácter general los referidos plazos de vigencia del volante, sin necesidad de que se expidan nuevos volantes individuales[13].

Ligada a la solicitud y la actuación mediante representante, una cuestión genera cierto conflicto no resuelto: la exigencia de empadronamiento por parte de algunas de las administraciones educativas con capacidad ejecutiva para gestionar estas homologaciones, sustentada supuestamente en los acuerdos de transferencias. Los expedientes se tramitan en los órganos competentes según el domicilio a efectos de notificación. Cuando quien solicita la homologación actúa en su propio nombre, no hay problema: el domicilio es el mismo. Pero cuando lo hace a través de representación, puede no coincidir la Comunidad Autónoma de residencia de esa persona con la sede de quien la está representando y, en consecuencia, donde se tramita el expediente[14]. Si las unidades tramitadoras exigiéramos el empadronamiento, desaparecería la posibilidad de representación en distinta Comunidad, algo que afectaría a ese derecho que recoge la Ley 39/2015 en su artículo 5.

La Abogacía del Estado, apoyada en la normativa que estamos analizando, ha sido clara al dilucidar la cuestión del empadronamiento: no se puede exigir para tramitar las solicitudes, aunque el criterio general para determinar el órgano tramitador es el del “ámbito territorial del domicilio del interesado”. Sin entrar en la colisión con la representación, apunta en un sentido que tal vez merezca explorarse en la reordenación de las homologaciones. Será difícil de conciliar con la Ley de Procedimiento, pero cabría intentarlo especialmente para el alumnado que cursa algún año fuera y vuelve, dadas las peculiaridades y la amplitud de competencias de las CC.AA.[15].

La Orden ECD/3305/2002 también confirma a las AAII como órganos competentes para tramitar los expedientes y formular la propuesta de resolución que corresponda, tanto favorable como desfavorable en un nuevo redactado que incluye a las Consejerías de Educación de las embajadas. Ha quedado desfasada la alusión a la S.G. de Títulos, Convalidaciones y Homologaciones, dependiente de la S.G.T. del Ministerio[16]. Ahora mismo, quien coordina los procedimientos de homologación y donde se envían los expedientes de países no sujetos a tablas, o en los que no procede su aplicación, es el Servicio de títulos y convalidación de estudios extranjeros no universitarios de la S.G. de Ordenación Académica (S.G.O.A.).

Y finalmente y como otras aportaciones no mencionadas, vigentes y de mayor relevancia de la Orden de 30 de abril de 1996 (que contiene además los anexos con las tablas para países que se incluyen en el apartado siguiente), se destacan algunos puntos. El tercero, que exige para la homologación la superación completa de todos y cada uno de los cursos anteriores al curso objeto de homologación se hayan cursado en uno o en más sistemas educativos extranjeros. El quinto, que recoge que no serán objeto de homologación los estudios en distintos sistemas cursados en España fuera de lo establecido en la norma reguladora respecto a centros docentes extranjeros en España, a los que más adelante se dedica un apartado. Y el séptimo, relativo al carácter genérico de las credenciales de homologación, sin especificación de modalidad, aunque excepcionalmente y cuando se acredite por razones laborales, el Ministerio podrá incluir la modalidad siempre que los estudios guarden la suficiente equivalencia.

2. La casuística infinita

No podemos pormenorizar aquí la infinita casuística de las homologaciones debida a la movilidad de estudiantes, la diversidad y complejidad de los sistemas educativos, los flecos que generan la acreditación de calificaciones y las múltiples circunstancias -también de edad y momentos de escolarización- de quienes las demandan. Mencionaremos solo algunas de ellas por repetidas o curiosas. Se podría empezar por las dudas y problemas que provocan determinados trámites del procedimiento, desde el pago de la tasa, pasando por la representación, hasta el uso del Volante de Inscripción Condicional. Cabría también un análisis por los países que gestionamos las AAII cuya relación con cierta organización es la siguiente:

Tabla 1. Países gestionados por la Alta Inspección española según su regulación

Sistemas educativos con regulación específica	Sistemas educativos incluidos en el Anexo I de la Orden de 30 de abril de 1996	Países signatarios del Convenio Andrés Bello
Alemania	Arabia Saudí / Argelia	Bolivia
Andorra	Bosnia-Herzegovina / Brasil	Colombia
Argentina	Bulgaria / Corea del Sur	Chile
Australia	Croacia / China	Cuba
Bachillerato Internacional (I.B.)[17]	Dinamarca / Egipto	Ecuador
Bélgica	Emiratos Árabes Unidos / Eslovenia	Panamá
Canadá	Finlandia / Francia	Perú
China	Grecia / Hungría	Venezuela
Escuelas Europeas	Irán / Iraq
Estados Unidos de América	Israel / Japón
Irlanda	Jordania / Kenia
Italia (excepto 5ª Clase)	Kuwait / Macedonia
Luxemburgo	Marruecos / México
Países Bajos	Noruega / Polonia
Portugal	Rumanía / Senegal
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte	Siria / Suecia
Suiza	Yugoslavia

Fuente: Elaboración propia

Si unimos el I.B. a las escuelas internacionales, serían 58 sistemas educativos; el resto se tramita en el mencionado Servicio de homologaciones (S.G.O.A., D.G. de Cooperación Territorial, MEYFP). Se observará que se trata de un listado muy amplio y variado, en el que aparecen buena parte de los países más importantes y habituales desde donde se emigra a España o a los que se sale a estudiar. El peso de cada país fluctúa enormemente según nuestros vínculos y proximidad con ellos, o la realización de cursos en el extranjero. Más adelante nos acercamos a esta cuestión. Puede extrañar algún nombre como Yugoslavia, cuya tabla habría que aplicar a personas de cierta edad, aunque el país ya no exista. Y pese a que México también sea firmante del Convenio “Andrés Bello”, aparece en la columna de países del Anexo de la Orden de 1996 porque se incluyó ya entonces.

Precisamente los países del Convenio “Andrés Bello” aportan un considerable volumen de las solicitudes de homologación que realizamos las AAII, aunque algún país del Convenio no lo tramitemos. Se trata de un convenio internacional con el elevado valor propio de su rango normativo. Para estos países resulta de aplicación lo que establece una Orden de 2001 con su tabla inserta. También se puede ver la publicación del propio Convenio Andrés Bello con la tabla de equivalencias y comentarios sobre cada sistema educativo[18].

Una problemática que plantean algunos de los sistemas educativos de estos países, además de la denominación de las etapas y diplomas obtenidos -algo extensible a muchos otros sistemas-, es la diferencia del número de cursos. Colombia, Perú y Venezuela constituyen ejemplos significativos, de volumen nada desdeñable, de sistemas con once años de escolaridad no universitarios en vez de los doce habituales. Esta circunstancia, unida al criterio de edad como factor predominante de las inscripciones y matriculaciones en Primaria y Secundaria Obligatoria, puede generar confusiones y errores si hay desconocimiento y se extiende al Bachillerato; es decir, a todos nuestros casos de homologación para proseguir estudios en España. Por eso es importante que la Inspección Técnica, los Servicios de Apoyo a la Escolarización (instancias probablemente con distintos nombres según Comunidades Autónomas), juntas municipales, embajadas y consulados, asociaciones de inmigrantes e incluso centros educativos, tengan buena información al respecto o puedan acceder a ella. A todas estas instituciones acuden quienes quieren traer o han traído a hijos o familiares a estudiar y a vivir; y no siempre preguntan o acceden primero a la información de la AI respectiva. Por experiencia –y aunque cada vez la incidencia es menor-, suelen ser centros educativos los que, por inercia de la edad y sin mala intención, colocan al alumno o a la alumna en un curso equivocado. O es la persona interesada, última responsable de su solicitud como indica el Volante, la que supone mal cuál es el curso de Bachillerato o F.P. que le corresponde, o si ni tan siquiera tiene que homologar y debe matricularse en Secundaria Obligatoria sin abrir procedimiento de homologación. Si los trámites se demoran o la inscripción e inicio del expediente se producen con el curso empezado, el perjuicio puede ser considerable. También hay sistemas educativos cuyo alumnado, en principio, termina sus estudios previos a los superiores con un año más que en España (países nórdicos como Noruega, Finlandia o Suecia –sistema de doce años, pero donde empiezan con siete-, Italia, Alemania en parte…). Pero volviendo a los países mencionados del Convenio Andrés Bello: Colombia, Perú y Venezuela, se debe conocer que es posible homologar al Grado en ESO o al Bachillerato, pero no convalidar 1º de Bachiller[19]. Y con carácter general, recordar que el criterio de edad sólo es aplicable a la admisión en enseñanzas básicas del sistema educativo español, no en Bachillerato ni F.P., donde no se debe tomar como la circunstancia determinante para matricular al alumnado retornado o procedente de sistemas extranjeros.

Hablando de los centros educativos, parece oportuno recordar también que no pueden dejar de exigir el Volante de Inscripción Condicional en el momento de formalizar la matriculación, pues ello supone que se ha presentado la solicitud de homologación, aunque en ese instante todavía no se reúna toda la documentación necesaria para la misma, algo que sucede con frecuencia. No es ni mucho menos lo habitual, pero todavía encontramos casos de alumnado matriculado sin Volante, y hasta sin ni siquiera haber presentado solicitud y se enteran de la necesidad acabando el curso[20]. Se da más –pero no solo- en quien vuelve tras un año fuera a su centro de origen, donde conocen su trayectoria y no se lo exigen. Aparte de la incorrección administrativa, luego pueden surgir problemas con la homologación, bien por el contenido del expediente o por los plazos.

Otro asunto que también ha ido desapareciendo, pero que resurgía al final de cada curso en algún centro educativo, es el uso de la calificación que figura en las credenciales de convalidación por 1º de Bachillerato, que debe considerarse a efectos académicos como la equivalente al 1º de Bachillerato del sistema educativo español. No cabe ignorarla para elaborar la nota media del Bachillerato, ni aparecer el curso simplemente como convalidado y puntuar con un 5 para hacer la media con la calificación de 2º de Bachillerato. La calificación de la credencial de convalidación de 1º de Bachillerato debe hacer media con la nota obtenida en 2º curso para la calificación final del título de Bachiller[21].

Conviene mencionar asimismo que, en nuestro ámbito, no se convalidan ni homologan cursos o estudios parciales. Ni procede la convalidación de asignaturas sueltas. La tendencia o posibilidad de enviar al alumnado trimestres o periodos inferiores al curso académico no está contemplada en relación con su convalidación/homologación en los cursos susceptibles de ello. Las familias y organizaciones han de saber que en 4º de ESO y en Bachillerato, realizar menos de un curso completo en otro sistema educativo no es homologable y será el centro educativo en el que se permanezca inscrito el que ha de evaluar a dicho alumno o alumna. Para cursos anteriores ni lo planteamos, al ser competencia de las respectivas Administraciones educativas.

El concepto “traducción oficial” ha sido motivo de interpretaciones varias. Las páginas web oficiales ofrecen informaciones muy dispares sobre lo que se admite como traducción oficial. Si solo lo fueran las traducciones efectuadas por profesionales habilitados por el Mº de Asuntos Exteriores no abarcarían las lenguas de todos los sistemas educativos que tramitamos. Y menos aún en el MEYFP, en cuyo ámbito pueden encontrar certificados de estudios o documentos en general, expedidos en un idioma para el cual no solo no existe traductor oficial en España, sino que el país emisor no mantiene representación diplomática en nuestro territorio. Por otra parte, se detecta en ocasiones que las traducciones efectuadas por los traductores jurados presentan insuficiencias y errores, no solo de traslación de un vocablo concreto, sino interpretativos. Ello motiva que, si es posible, se procure atender o al menos revisar el contenido del documento original[22].

En cuanto a las legalizaciones, para las que vienen por vía diplomática cabe mencionar la mejora frente a posibles fraudes que supuso, desde junio de 2013, la etiqueta transparente de seguridad con unas características y descripción bien determinadas. Aunque resulta más práctica la legalización mediante Apostilla de La Haya. Sobre todo, porque van apareciendo países con enlaces para verificar las legalizaciones por Apostilla y facilita su cotejo. No obstante, también sobre las apostillas –que son solo para países que hayan suscrito el Convenio de La Haya- se han necesitado precisiones, bien sea en el caso del I.B.[23], o recientemente para EE.UU., donde ha quedado claro que los documentos deben ser apostillados en el Estado que ha emitido el documento.

Como se ve, las innumerables casuísticas pueden hacer algo complejo el análisis de las certificaciones académicas presentadas, quedando en ocasiones espacios para la interpretación por parte de las unidades tramitadoras, aunque se procure siempre unificar criterios con el Ministerio de Educación. La evolución y los cambios de los sistemas educativos demandan actualizaciones a través de resoluciones y notas informativas. Determinadas situaciones alcanzan al B.O.E. en órdenes o normas de rango superior, caso del Brexit[24], en el que la Orden referenciada implica como novedad para las homologaciones legalizar la documentación expedida en el Reino Unido a partir del 1 de noviembre de 2021, hecho importante por la cantidad de expedientes a los que afecta. Publicadas están también todas las regulaciones específicas de los países enunciados, en las que, por mencionar alguna curiosidad, nos podemos fijar en Italia, con tres tablas distintas, una 5ª Clase de institutos en Italia cuya homologación corresponde excepcionalmente al Ministerio y una documentación que no requiere traducción salvo que exista alguna duda sobre la autenticidad y la comprensión idiomática; otra excepción a la norma[25].

El análisis país por país sería prolijo. Como no hay espacio para ello, nos detenemos –y no todo lo que daría de sí- en un sistema educativo paradigmático: el de EE.UU. Dos órdenes y dos resoluciones concretas amparan sus homologaciones[26]. Datadas entre los años 1989 y 1993, su ajuste a la realidad educativa actual se resiente. En especial, lo relativo a las asignaturas exigidas para alumnado procedente del sistema educativo español que haga algún curso o cursos en el sistema educativo estadounidense y vuelva a incorporarse a nuestro sistema educativo; o sea, la inmensa mayoría. Se trata de uno de los sistemas en que hay que contrastar las materias, además de comprobar su forma de agrupación cuando se homologa al título de Bachiller[27]. En la mayoría de los países sólo hay que fijarse en las calificaciones, la superación de cursos y la obtención de títulos cuando existen. Por mucho que el cuadro de asignaturas se actualizara en 1993 (por las que figuran parece indudable que se hizo entonces un gran esfuerzo de puesta al día) y se posibilitara la flexibilidad de denominación para las equivalentes a Literatura e Historia, el cuadro ha quedado gravemente obsoleto. Primero, porque está pensado desde las materias que configuraban el Bachillerato o los bachilleratos de entonces (los dos grupos definidos para homologar al Bachiller vendrían a ser ciencias y letras) y bastantes asignaturas de nuestros bachilleratos actuales no encuentran su espejo equivalente. Segundo, porque esta incorporación a la enseñanza de otros saberes transformados en disciplinas, en EE.UU. se multiplica enormemente, dada la autonomía con que funcionan los colegios dentro de sus distritos escolares y sus respectivos Estados. La disparidad y diversidad de denominaciones es amplísima. Puede resultar difícil la elección de asignaturas semestrales válidas sometiéndose literalmente al cuadro existente. No hay ninguna vinculada a la informática o a la tecnología; no digamos a contenidos artísticos que entonces apenas se contemplaban.

La flexibilidad es característica del sistema estadounidense, de modo que percibimos materias con diversos niveles que se imparten a alumnado procedente a su vez de cursos distintos. Y al tiempo, hay colegios –sobre todo pequeños- que juntan discentes en niveles inferiores o superiores a los que les corresponden. Dentro de esta flexibilidad, se observa alguna difusión del sistema de bloques, block schedule, aunque es más propio de Canadá, cuya normativa cabe aplicar por extensión en estos casos de EE.UU. Se trata de que en cada semestre se imparten menos materias –no más de cuatro-, pero porque los bloques horarios son mayores (al menos 80-90 minutos cada clase), de modo que, al finalizar el semestre, se han cursado el mismo número de horas, se obtiene el crédito completo y la evaluación definitiva de cada materia al modo universitario. En consecuencia, dichos casos no se ajustan con exactitud a la consideración como media asignatura para cada una de las cursadas semestralmente hasta completar el total de las exigidas. Se adapta mejor la organización de los cursos en tres trimestres, que es mucho más frecuente y en la que se obtiene también medio crédito por materia en cada trimestre. Ambas distribuciones, semestral y trimestral, son las recogidas en la normativa de EE.UU. y permiten alcanzar las materias superadas necesarias para establecer la equivalencia con las asignaturas españolas que la tabla impone.

Para calcular las notas medias no cuentan banderas (flags), honors y otros elementos que pueden aparecer por materias en los certificados académicos. Hay que fijarse en las asignaturas, las calificaciones y en la obtención del crédito correspondiente, pues si se ha superado, lo habitual que se obtiene al finalizar el trimestre o el semestre es el medio crédito, según se acaba de apuntar. También se ven certificados en los que los créditos constan de otra manera: uno para cada periodo, o cinco, sumando totales de créditos o de puntos GPA (Grade Point Average) -totales o por departamentos- que dan acceso a becas, a universidades o al Diploma de High School según los parámetros fijados por el Estado. Precisamente como el Diploma no se lo dan siempre al alumnado que no ha cursado allí toda la Secundaria, la normativa no lo exige cuando es norma del centro o del Estado no expedirlo en dichos casos. Sí prevé en su sustitución, para homologar al Bachillerato, la obligatoriedad de presentar una Certificación del Centro (“Carta de no Diploma” la llamamos para entendernos mejor) que exprese estas circunstancias y que se ha cursado el grado 12º, acreditando haber superado una asignatura más, o sea un total de cinco como mínimo de las que figuran en la tabla.

Para hallar la nota media de cada curso, la Resolución de 23 de marzo de 2018 proporciona once escalas para EE.UU. Aun así, hay certificaciones académicas que no se ajustan a ninguna de ellas. Si la certificación incluye una distinta, específica de ese centro, hay que aplicarla, como en el resto de los casos y sistemas; si no, se debe adaptar la más próxima. Para la calificación que aparece en las credenciales se toman todas las materias. Y otra circunstancia que sucede: con la escala 1, una de las más utilizadas allí, la máxima nota que se puede alcanzar en la credencial es 9,5, aunque todas las asignaturas lleven A, la máxima calificación. Observación que, aunque parezca extraña, es importante para alumnado de muy alto nivel que acude a EE.UU., becado o por sus medios, a cursar 1º de Bachillerato, sin saber con exactitud cómo se va a traducir luego su esfuerzo y capacidad en una nota que puede tener su peso en la obtención de la matrícula de honor en el bachillerato español o en el acceso a determinadas carreras universitarias. Tanto para EE.UU. como en otros países, la existencia de otras escalas engañosas para quienes solicitan la homologación resulta frecuente. Por ejemplo, las de mínimos aprobatorios de 6 o 7 sobre 10, o 65 o 70 sobre 100. También son muy comunes en EE.UU. y, en general, las escalas literales –no con números- que han de transformarse a valores numéricos. Y aunque la mayoría son escalas crecientes, también las hay decrecientes[28].

Cabría apuntar más circunstancias sobre EE.UU., como que los diplomas de equivalencia GED. (General Educacional Development) no se homologan al bachillerato español, o que los Honorary Diploma no equivalen a los diplomas de High School…[29] En fin, los flecos solo de un sistema educativo –aunque sea un tanto especial ciertamente- ya se aprecian. Una derivada evidente de toda esta complejidad es la necesidad de información a la ciudadanía implicada. Más adelante se verán los canales habilitados para ello.

3. Centros extranjeros

Una parte de las homologaciones tramitadas en las AAII son las del alumnado procedente de centros educativos extranjeros radicados en la Comunidad Autónoma de cada AI. Lógicamente, su volumen varía mucho según el ámbito autonómico por razones de trayectoria histórica y reciprocidad, y por el peso de la población extranjera residente[30]. Se trata de centros de países que nos corresponden, habitualmente europeos (Reino Unido, Francia, Alemania, Italia…) o estadounidenses. Estos últimos están creciendo. También los que siguen el sistema de I.B., incluyendo o no los denominados Años Intermedios previos al propio Bachillerato Internacional de dos años. Es algo más propio de centros privados que, casi en su totalidad no homologan luego con nosotros, porque su alumnado se encamina a las universidades, españolas o extranjeras, y acceden directamente sin el requisito de la homologación[31]. También podrían acceder sin homologar quienes han estudiado en sistemas de países contemplados en la normativa (no EE.UU.), pero lo siguen haciendo por tradición, por petición de las familias y porque nunca está de más disponer del título de Bachiller español, requisito por ejemplo para acceder a la Formación Profesional de Grado Superior o a determinados niveles de la función pública o a otros empleos. Suma en este apartado el alumnado de centros extranjeros cuyos estudios finalizan en el nivel de Secundaria Obligatoria o que en Bachillerato cambian al sistema español y, necesariamente, han de homologar para proseguir en el mismo.

El referente normativo sigue siendo –parece que por poco tiempo[32]- el REAL DECRETO 806/1993, de 28 de mayo, sobre régimen de centros docentes extranjeros en España, modificado por el RD 131/2010, de 12 de febrero, que afectaba al procedimiento de autorización, a los plazos para concederla o denegarla, y a los supuestos de nueva solicitud de autorización e inscripción por cambio de enseñanzas. En cuanto a la homologación de los estudios cursados en estos centros, también son de aplicación las instrucciones específicas sobre cómo deben presentar la documentación[33]. De nuevo encontramos una referencia legislativa de casi treinta años, reformada mínimamente hace doce, de imprescindible modificación. De nuestra experiencia en relación con estas homologaciones se deriva alguna sugerencia para el nuevo R.D. de centros docentes extranjeros en España.

Por ejemplo, mayor precisión en cuanto a las “enseñanzas de lengua y cultura españolas”, siempre además de la enseñanza de las otras lenguas oficiales que constituiría asignatura aparte. En torno a estas enseñanzas, ¿hablamos de una o dos materias?; en qué cursos se imparten; cuál es su currículo: no se ha fijado ni el horario ni los contenidos según estipula el art. 11 del R.D.[34]. Cómo se evalúan y califican: el R.D. habla de que la evaluación se realizará con las mismas normas aplicables al resto de enseñanzas del centro, pero las Instrucciones anuales para centros extranjeros han exigido su expresión conforme a la escala del sistema educativo español. Esta falta de regulación e indefiniciones han supuesto disparidad de criterios y han generado a lo largo del tiempo consultas de centros, de la Inspección Técnica y de particulares.

Otro posible ámbito regulatorio más ajustado sería el de las exigencias de autorización y funcionamiento. Convendría a ese respecto la clarificación del informe del Ministerio de Asuntos Exteriores, que ha de mantenerse como exigencia común para todo centro extranjero, además de que fuera deseable la mayor coordinación entre dicho Ministerio, el de Educación y las respectivas Administraciones educativas competentes. También sería apropiada más claridad sobre los requisitos y condiciones que debe cumplir la autorización de cada tipo de centro extranjero, para que las Comunidades Autónomas recogieran a su vez esos mínimos. Aunque la disposición final primera del R.D. 806/1993 fija el carácter básico de la norma y los artículos de aplicación en defecto de regulación específica dictada por las Comunidades Autónomas, al haber pasado tantos años -aun con la modificación de 2010-, parece haber caído hasta cierto punto en el olvido o parte de sus prescripciones en desuso. El Real Decreto actualizado en relación con los centros extranjeros en España será por tanto sumamente oportuno.

Una breve acotación en este punto desde la perspectiva de la Comunidad de Madrid. La página informativa de su web[35] precisa mejor que su propia normativa determinados aspectos de la homologación de los estudios cursados en los centros extranjeros, pues alude a la legislación reguladora estatal y a la obligación del titular de recabar y confirmar cualquier información en esta materia con el Ministerio. Información que deberá ser facilitada de forma veraz y suficiente a los alumnos matriculados en el centro, o a sus familias. El Decreto de la Comunidad de Madrid[36] no menciona el RD 806/1993 ni su modificación de 2010, sea por considerarlo no conveniente, demasiado desfasado o no ajustado a la legislación española y europea mencionada en el preámbulo. De modo que la autorización de centros extranjeros no tiene apartado diferenciado en este Decreto y son autorizados siguiendo las mismas pautas que cualquier otro centro privado, pero sin tener en cuenta el conjunto de estipulaciones de los R.D. estatales, cuyos contenidos más específicos se ignoran. Sólo la información pública de la web recoge alguno de los requisitos establecidos. Ello genera espacios confusos o sin definir en el procedimiento. Por ejemplo: ¿se puede crear un centro de sistema educativo extranjero por silencio administrativo?[37] ¿Puede empezar a funcionar sin una Dirección Técnica de la Sección española cuando proceda? Estas cuestiones entre otras evidencian la necesidad de un referente normativo renovado[38].

4. Algo de contexto y datos representativos para una mejor percepción

La dependencia funcional de las AAII respecto al Ministerio de Educación ha cambiado en el último organigrama ministerial[39], pasando de la Dirección General de Evaluación y Cooperación Territorial a la Dirección General de Planificación y Gestión Educativa. Dentro de ella, la coordinación de las AAII sigue en la misma Secretaría General (SG), cuyo nombre varió antes al asumir más competencias: es la SG de Centros, Inspección y Programas (SGCIP). Pero como ya se ha comentado, para todas las cuestiones de convalidación y homologación de estudios extranjeros no universitarios, se trabaja estrechamente también con la Subdirección responsable, S.G.O.A., que sí ha permanecido en la D.G. anterior. Se colabora de forma mucho más esporádica con otras Subdirecciones del Ministerio, como la de Cooperación Territorial e Innovación Educativa en premios nacionales. Y anualmente con las de Personal y de Becas en seguimiento de la convocatoria de becas y apoyo de su gestión. Eso entre otras funciones, cuyo panorama general esperamos que quede de manifiesto en el conjunto de artículos de este número de la revista, incluyendo, por supuesto, la fundamental desde el punto de vista constitucional: la supervisión de la concordancia con la normativa básica de la legislación educativa de cada Comunidad Autónoma[40]. Hay razones de peso para todos estos cambios de dependencia, pero lo cierto es que la AI se ha ido diluyendo nominalmente en el organigrama ministerial desde su desaparición en el nombre de una D.G. y la fusión de la específica S.G. de la AI con la de Inspección. Dicha fusión, necesaria en aquel momento, respondió a la mera denominación y proximidad, y al reparto de cargas de trabajo entre subdirecciones, como ha sucedido desde entonces, más que a potenciar la inclusión en las actividades del Ministerio de la A.I., cuyo principal y verdadero problema sigue siendo la falta de definición funcional y organizativa. En realidad, el trabajo de la AI es muy diferente del que realiza la Inspección Central Educativa y cualquier otra autonómica. Ello no obsta para que el perfil de inspector o inspectora sea el más adecuado para asumir las responsabilidades de las Áreas de AI en las Delegaciones de Gobierno, aunque no deba ser exclusivo -siempre dentro del ámbito educativo-, dadas las circunstancias y dificultades producidas para cubrir estos puestos tal y como están configurados actualmente.

Dejando al margen el seguimiento y vigilancia normativa, con los datos que veremos a continuación se comprenderá por qué decimos que –con diferencias entre Áreas de A.I.- las homologaciones ocupan los mayores tiempos y cargas de trabajo. Al menos así lo es en la AI de Madrid, situándose en segundo lugar y a gran distancia todas las tareas vinculadas al control y entrega de títulos universitarios y de especialistas sanitarios. La imparable movilidad del alumnado nacional de secundaria, junto con el enorme crecimiento de inmigrantes que solicitan la homologación de sus estudios, puede llegar a ejercer una presión de difícil o imposible afrontamiento para las AAII. Sobre todo, por la carencia advertida reiteradamente de estructuras y dotaciones de personal actualizadas y acordes a las necesidades de cada AI. El crecimiento exponencial ya aludido se pone de manifiesto en los siguientes datos y gráficos, que incluyen primero las solicitudes grabadas en la S.G.O.A., las AAII y las Consejerías de Educación en el Exterior, y no se cuentan las tramitadas en Cataluña, Galicia y País Vasco. Se trata de datos disponibles en la estadística del MEYFP[41] y cuya explotación permitiría análisis más exhaustivos. Nos limitamos aquí a las pautas más significativas con algunos gráficos de elaboración propia y otros proporcionados por el Ministerio[42]. La tendencia creciente se advierte desde el año 2013 con 21.860 solicitudes grabadas, alcanzando el máximo en el año 2019 –el último desarrollado con normalidad- con 55.080 para el total del ámbito reseñado.

Gráfico 1: número de solicitudes grabadas.

Fuente: S.G.O.A., MEYFP

A la vista de este gráfico y de los dos de la AI de Madrid, de elaboración propia, que aparecen a continuación, se puede observar que el volumen de solicitudes empezó a crecer a partir de 2005, incrementándose aún más en los años siguientes hasta 2009, cuando los efectos de la crisis económica se empezaron a dejar notar en los dos vectores de impulso de esta estadística: inmigrantes y estudiantes españoles en el extranjero. Esa caída se prolongó hasta 2013, año en que se inició una remontada que ha superado con creces el incremento de la fase anterior y que no se ha frenado hasta la aparición de la pandemia. En 2017 los datos globales de solicitudes grabadas ya duplicaban casi los de 2013. En el Área de Madrid, el total de solicitudes –cuyos ritmos de entrada no siempre han coincidido con las grabadas- era el doble, con crecimientos mínimos de un 10% anual, alcanzando el 28% en 2019. En 2018, los expedientes superaron en Madrid los catorce mil, pero quedó un volumen notable por grabar –algo que se refleja en la estadística general- porque hubo que priorizar la resolución para disponer de las credenciales a tiempo. Aun así, fue necesario prorrogar excepcionalmente la validez de los volantes y, con el apoyo del MEYFP, en 2019 se compensaron la grabación y la resolución atrasadas. Eso, a pesar de ser el año de datos máximos, alcanzando el triple de entradas que en 2013 y confirmando el récord del cómputo global.

Gráfico 2: Solicitudes, expedientes abiertos, cartas de incompletos y propuestas del Área de Alta Inspección de Madrid.

Fuente: Datos de la Alta Inspección de Madrid. Elaboración propia.

Gráfico 3: solicitudes presentadas, grabadas y propuestas en el Área de Alta Inspección de Madrid, por años.

Fuente: Alta Inspección de Madrid. Elaboración propia.

En las dos gráficas anteriores, referidas al Área de AI de Madrid, se aprecia su gran peso en el volumen de homologaciones. El dato de 2018, siendo el año que se grabó por debajo de lo recibido, representó un tercio de todos los expedientes grabados en las Áreas de AAII. En 2019, ya al día en grabación, se alcanzó el 46%. Los años 2020 y 2021 han estado marcados por la pandemia, volviendo a cifras, tanto en el ámbito general como en el de Madrid, propias de los años previos a 2019, pero tal vez sin experimentar un descenso tan acusado como se pudiera prever y apuntando a un nuevo aumento inmediato.

Un reparto por unidades de tramitación, incluidas la SGOA y las Consejerías en el exterior, se observa en el cuadro siguiente, donde aparece el volumen total de expedientes de 2020 grabados a 1 de diciembre: Madrid significaba en ese momento el 40% aproximadamente de todo el conjunto.

Gráfico 4: nº de expedientes grabados de 2020 por unidades de tramitación

a fecha 1 de diciembre.

Fuente: S.G.O.A., MEYFP

Una aproximación al reparto global por títulos o estudios homologados o convalidados nos lo proporciona el siguiente cuadro, donde se percibe cómo se dispararon las homologaciones al título de Bachiller de 2017 a 2019, disminuyendo en menor proporción las homologaciones conjuntas a ambos títulos, solicitud posible y recomendada en general para quienes les corresponda.

Gráfico 5: expedientes por años y tipo de convalidación/homologación.

Fuente: S.G.O.A., MEYFP

El cuadro que sigue permite contemplar el volumen y evolución de solicitudes grabadas por sistemas educativos entre 2015 y 2019. También es el ámbito general de las Consejerías en el Exterior, las AAII y el Servicio de Convalidaciones y Homologaciones de la SGOA, que quiso constatar aquí la procedencia de los expedientes según algunos países más representativos. Aparecen varios que no tramitamos las Áreas de AI (los más pequeños de América Central, los procedentes de la antigua Unión Soviética, y Paraguay y Uruguay como excepciones significativas). También cabe tener en cuenta que, del resto de países, una parte variable se tramitaría entre las Consejerías y el MEYFP; pero el grueso del conjunto se gestionó por las AAII.

Gráfico 6: número de expedientes por años y sistemas educativos.

Fuente: S.G.O.A., MEYFP

Un repaso por países nos habla del despegue de Venezuela, que merece comentario aparte, y de la importancia que tiene después EE.UU. con incrementos constantes. A continuación, en 2019 llegaron a superar la cifra de tres mil expedientes: Colombia –cuya última gran subida la sitúa por encima de cuatro mil-, Perú, Marruecos –también creciendo exponencialmente- y Ecuador. Muy cerca y con un aumento más regular aparece Reino Unido. Rumanía llega a pasar de los dos mil en 2019, año en que Argentina se acerca a ese dato con un fuerte incremento. Y finalmente destacan los contingentes de Bolivia e Irlanda por superar ambos países los mil expedientes en 2019.

Estas cifras encuentran cierto correlato con un estudio realizado en el Área de AI Madrid entre enero de 2016 y marzo de 2017 para un total de casi trece mil expedientes. De ellos, la mitad (el 49,9%) era de los países que tramitamos de América del Sur en las AAII más México. Un 47,2% pertenecían a la órbita de países de Occidente, representando los europeos una cuarta parte del total (24,9%), y EE.UU. (17,3% con el dato mayor) más Canadá, el 21,6%. Los cuatro países de destino habitual de estudiantes españoles: EE.UU., Reino Unido, Irlanda y Canadá, constituían el 33,6%, un tercio del total de los tramitados en el Área, teniendo en cuenta que se suman también los de colegios extranjeros en Madrid. El volumen de expedientes gestionados procedentes de África, y de Oriente Próximo, Medio y Lejano, apenas llegaba al 3%, aunque con frecuencia sus peculiaridades hacen más complicada su tramitación.

Finalmente, y para este artículo, se ha realizado una cala específica en la aplicación que manejamos, que llega hasta 2021 y que se fija en los expedientes grabados sólo en el ámbito de las Áreas de AI que tramitan homologaciones. Se visualizan cinco años diversos –incluyendo los tres últimos-, para una percepción evolutiva y comparada entre el conjunto y el Área de AI de Madrid, sobre los países más representativos. Según se ha comentado, 2019 fue en general el año de máximas cifras y podría considerarse el más representativo de los recientes. Se toma como referencia para ir viendo los distintos países según su volumen de expedientes.

Venezuela

Empezamos por tanto con Venezuela, de la que los datos nos dicen que en Madrid se grabaron 3.596 expedientes, cerca de la mitad del total general (46,4%); pero es que, en 2013, el total en el ámbito de las Áreas de AI fue de 630, y en la de Madrid, 238: en seis años las homologaciones de Venezuela se nos habían multiplicado por quince, y en general para las AAII, por doce. La crisis de este país explica la afluencia masiva de familias y personas originarias de allí. El fuerte incremento experimentado en las homologaciones de bachillerato también puede que se sustente en la situación económica de parte de esta inmigración, que busca proseguir estudios superiores en España.

Gráfico 7: expedientes grabados de Venezuela. Comparación de AI de Madrid con resto de Áreas de AI

Elaboración propia.

EE. UU.

Las solicitudes grabadas de EE.UU. en el Área de Madrid eran 686 en 2008, 1346 en 2013 y 3934 en 2019, casi tres veces más que en 2013 y seis veces más que en 2008. En este destino habitual de estudiantes españoles en el extranjero, la elevada participación de Madrid respecto al conjunto (que alcanzó su máximo en 2019 con un 76,4% del total tramitado en las AAII) se debe fundamentalmente a la actuación, en una gran porción de estas solicitudes, mediante representantes que tienen su sede en esta Comunidad. También puede tener alguna influencia la extensión alcanzada por el bilingüismo y la posición socioeconómica de un notable sector de su población.

Gráfico 8: expedientes grabados de Estados Unidos. Comparación de AI de Madrid con resto de Áreas de AI

Fuente: Elaboración propia.

Colombia, Perú y Ecuador

La concentración de expedientes en el Área de AI de Madrid tal vez quepa explicarse en menor medida por ser vía de entrada al país de personas que hablan castellano y que luego acaban en otras Comunidades, aunque para países como Colombia, Perú y Ecuador creemos que tiene más peso la ubicación de colonias procedentes de los mismos. Por ejemplo, en Madrid, por cifras, Perú es el segundo país. Llegó a 3.289 expedientes en 2019 (72% del total) y se ha mantenido rondando los mil cuatrocientos y el 60% del global los dos últimos años pandémicos. Sin embargo, en el conjunto de las Áreas, esa segunda posición la ocupa claramente Colombia, con un máximo de 4876 solicitudes grabadas en 2019 (de las que Madrid solo tramitó el 38%) y manteniendo siempre datos muy elevados, hasta erigirse en 2021, con 4.171 expedientes, como el primer país en el ámbito de las AAII por encima de Venezuela. El 26,4% de ellos se ha gestionado en Madrid, donde su comunidad es importante pero menor aparentemente que la peruana si nos atenemos a nuestras homologaciones.

Gráfico 9: expedientes grabados de Colombia. Comparación de AI de Madrid con resto de Áreas de AI

Elaboración propia.

Gráfico 10: expedientes grabados de Perú. Comparación de AI de Madrid con resto de Áreas de AI

Elaboración propia.

Gráfico 11: expedientes grabados de Ecuador. Comparación de AI de Madrid con resto de Áreas de AI

Elaboración propia.

Las solicitudes de Ecuador han estado siempre muy cerca de las de Colombia o Perú, presentando algunas diferencias interanuales y con cierto decrecimiento a partir de 2008, año en que fue el país con más expedientes, tanto en el conjunto de las Áreas (3664), como en Madrid (1399). En 2019, sus datos fueron nuevamente elevados y superaron los de 2008. Y como en el caso de Colombia y Perú, se advierte que ya en 2021 se ha iniciado la recuperación de la caída de 2020.

Marruecos y Reino Unido

Por acabar este análisis con datos de otros dos países muy representativos, aun por motivos diferentes, nos fijamos en Marruecos y Reino Unido. Son además curiosamente y también por causas distintas, los dos países cuyas cifras de 2021 son superiores a las de 2019: Marruecos ha llegado este último año a 3686 expedientes, 138 más que en 2019; y Reino Unido lo ha superado con 3728, por encima de EE.UU. y posiblemente atrayendo a estudiantes que hubieran ido allí en otras circunstancias. Los datos de estos países en el Área de Madrid ofrecen en cambio un panorama bien distinto en función de la proximidad y la tradición de emigración desde Marruecos a otras zonas de España, y los motivos y la forma de acceso o salida hacia ambos países.

Gráfico 12: expedientes grabados de Marruecos. Comparación de AI de Madrid con resto de Áreas de AI.

Elaboración propia.

Mientras que en 2021 los expedientes de Marruecos en la AI de Madrid solo han significado un 6,2% del total de las Áreas (230 expedientes y nunca han pasado de 300 -en 2019- ni del 14% del global en 2013); los de Reino Unido en Madrid siempre han significado un porcentaje importante: entre un 24% (2020) y más de un 40% en 2008. Se repite la causa señalada del trámite a través de empresas de idiomas y de agencias de representación, que se hace extensible a Irlanda y Canadá. Las solicitudes de Reino Unido han llegado a su culmen el año pasado, tanto globalmente como en Madrid (1295 solicitudes, casi el 38% del total). El Brexit y la obligatoriedad de legalización creemos que afectará seriamente al volumen de solicitudes en los próximos años.

Gráfico 13: expedientes grabados de Reino Unido. Comparación de AI de Madrid con resto de Áreas de AI

Elaboración propia.

Cabría mayor profundidad por países, causas y otras características, pero los datos y gráficos aportados pueden bastar para percibir los rasgos fundamentales de las cifras de homologaciones.

5. El procedimiento de homologación en la actualidad. Las tareas de las Áreas de A.I.

Independientemente de la obsolescencia normativa, el procedimiento de homologación de estudios que afecta a las AAII estaba anquilosado y había que tratar de acercarlo a la digitalización y paulatina eliminación del papel a la que estamos obligados[43]. Aunque faltan pasos por dar en los que se está trabajando, la gran transformación se inició entre noviembre de 2018 y a lo largo de 2019 a partir de la formación de un grupo de trabajo coordinado por la Inspección General de Servicios del MEYFP, dentro de su Plan Anual de Simplificación y Reducción de Cargas Administrativas. Constituido por representantes de distintas unidades, incluida la AI de Madrid, y con destacado papel de las S.G. de Ordenación Académica y de Tecnologías de la Información y la Comunicación, puso en marcha una serie de mejoras que la pandemia aceleró. Oportunamente, resultaron claves para resolver algunos de los graves problemas que esta generó, en especial durante los meses de confinamiento de 2020 y el obligado trabajo on-line. Si la digitalización no se hubiera empezado a preparar antes, habría resultado imposible tener a tiempo, al cierre de actas finales de evaluación, las homologaciones y convalidaciones precisas. Hablamos al menos desde el Área de AI de Madrid, pero probablemente hubiera afectado a otras unidades de tramitación, incluyendo el propio Servicio de Homologaciones y Convalidaciones del Ministerio[44].

Cuáles han sido estas mejoras. Asumiendo que no todas las solicitudes se tramitarían electrónicamente, la idea era simplificar el procedimiento y encaminar a la mayor parte de solicitudes hacia la presentación telemática. Había que actualizar el modelo de solicitud y preparar la sede electrónica para la presentación; y al tiempo, mejorar la información a la ciudadanía para favorecer la cumplimentación y presentación por esa vía. Así se ha hecho, de tal manera que, al presentar la solicitud por sede, se deriva ya a la unidad tramitadora correspondiente en función del sistema educativo y la residencia del solicitante, las dos condiciones que determinan su lugar de tramitación. Cumplimentada la solicitud y el Volante, se generan los impresos para descargarlos y presentarlos en un registro oficial. Es decir, la presentación por sede electrónica funciona como una pre-solicitud, que además lleva una identificación que permite luego una grabación mucho más rápida y sin errores de todos los datos. Porque, a la vez, se dispone de una nueva aplicación vinculada con la que se usa en la tramitación, y tecleando dicha identificación, los expedientes se graban automáticamente. Aparte de la modernización imprescindible, supone una ganancia importante, más si hablamos de miles de expedientes. En el caso de particulares -la inmensa mayoría-, como el justificante del pago de la tasa si procede, la identificación (si no se ha dado permiso de verificación) y las certificaciones académicas se han de presentar en un registro presencial, en ese momento y encabezando el expediente, deben aportarse la solicitud y el Volante descargados, que así obtienen el código seguro de verificación (CSV) correspondiente para, en el caso del Volante, disponer de una copia.

Para mejorar la información a la ciudadanía y posibilitar la tramitación por sede, se dispone de un nuevo espacio de la S.G.O.A. en la página web del MEYFP que resulta más atractivo, comprensible y completo, incluyendo el acceso a la presentación por sede y la posibilidad de consulta, tanto del estado de la homologación, como de los títulos no universitarios de cada persona. También aparecen otros enlaces de singular importancia para la agilización del proceso: descarga de credencial electrónica con CSV[45]; y para la información: repositorio de sistemas educativos identificados por su bandera, infografía explicativa amable y sencilla, y diversas pestañas informativas, incluida una de tutoriales y otra de preguntas frecuentes. Se puede acceder a este espacio en el siguiente link: https://www.educacionyfp.gob.es/educacion/mc/convalidacion-homologacion/portada.html

Tras todo lo anterior, se habrá comprendido el valor de una correcta información, imprescindible en el momento de la inscripción del alumnado en Bachillerato, Formación Profesional o estudios universitarios, y para la ciudadanía en general que necesite o quiera homologar sus estudios de otro país. Para las AAII, esta tarea de información resulta una de sus cargas más pesadas, puesto que, unida al servicio de entregas de credenciales en papel (cada vez menos porque son las antiguas no recogidas), de títulos universitarios y de especialistas, y del reconocimiento de firmas que se realiza en casi todas las Áreas, implica la servidumbre de atención al público, algo no bien reconocido. Cada Área de AI puede haber resuelto su papel informativo de diversas maneras, pero una atención presencial al público siempre resulta obligada, porque buena parte de los actos mencionados exigen personación en nuestras dependencias, ahora mediante cita previa. En la AI de Madrid, sin soslayar todo aquello que supone esta personación, hace tiempo que la información la derivamos preferentemente hacia nuestro espacio en la página web de la propia Delegación del Gobierno. De apariencia más modesta que la del Ministerio, empezó a cubrir esta necesidad informativa bajo la intención de ser lo más comprensible para la ciudadanía, dentro de la complejidad del procedimiento y de la casuística, y a partir de los parámetros y características de las páginas web del Ministerio orgánico. Se han incluido tutoriales de descarga de credenciales digitales y para presentación de solicitudes por agencias de representación y por colegios extranjeros. Últimamente se ha mejorado su apariencia y su enlace actual es:

https://www.mptfp.gob.es/portal/delegaciones_gobierno/delegaciones/madrid/servicios/educacion/homologaci-n-de-estudios-extranjeros-no-universitarios.html

Además, determinadas informaciones también se proporcionan por teléfono y por correo electrónico. Un correo habilitado antes de la pandemia, pero que durante la misma y hasta este momento, constituye un elemento clave de contacto con la ciudadanía; entre otras muchas cosas, para poder enviar la credencial electrónica a quien no puede descargársela desde la sede.

Pero si dentro de las tareas de las AAII destaca la información, lo cierto es que la tramitación de los expedientes ocupa los mayores tiempos del personal, porque significa: descarga de solicitudes y aportes desde el registro (GEISER), grabación de expedientes, su revisión, remisión de cartas de documentación incompleta, peticiones de cambios en la solicitud presentada, anotar los pasos de estos procesos en la aplicación informática existente, incluidas las propuestas favorables y las desfavorables… De estas últimas hay que comunicar las resoluciones y pueden suponer recursos que se deben informar. También se efectúan –cada vez menos- certificados de notas medias de credenciales antiguas que no las llevaban (habitualmente para acceso a F.P.), y duplicados de personas que extravían su credencial –en nuestro caso, cada vez más-. Se emiten otros certificados de diversa índole: de notas medias de cursos concretos para acceso a becas, a universidades, etc.[46]. Todas estas cuestiones afectarán de manera diferenciada por Áreas de AI según el volumen histórico y reciente de expedientes tramitados.

Muy relacionadas con las homologaciones y bajo los mismos criterios para su tramitación de sistemas educativos y lugar de presentación, se deben mencionar también las equivalencias de estudios extranjeros no universitarios a efectos laborales. Se trata de unas equivalencias por 2º o 3º de ESO que certificamos las AAII en nuestro ámbito. Cuando personas procedentes de sistemas educativos extranjeros no alcanzan el título de ESO, pero tienen estudios equivalentes a 2º o 3º del sistema educativo español y una exigencia de acreditación de los mismos en su trabajo o una oferta cierta de obtenerlo, pueden solicitar esta equivalencia a efectos laborales. Abren un expediente con un formato y requisitos similares a los de homologación, que se graba y se trabaja en una aplicación informática del Ministerio distinta a la de homologaciones, pero muy parecida en su apariencia y procedimientos. Si se verifica el cumplimiento de los requisitos generales, académicos y profesionales, emitimos en el Área el certificado correspondiente que se puede obtener de la propia aplicación informática. Estas equivalencias siempre han sido pocas y últimamente se han reducido al mínimo, a menudo inducidas por nosotros mismos si detectamos que la persona puede necesitarlas y acredita el motivo profesional[47].

Para finalizar este apartado, un comentario sobre los flujos de las solicitudes de homologación. Su tónica es la entrada masiva y creciente entre abril y julio (que puede adelantarse a marzo en función de la matriculación y la necesidad del Volante), con un repunte en septiembre vinculado al período extraordinario de matriculación, y otro más leve en enero en relación con alumnado procedente de sistemas educativos de año natural o simplemente porque es entonces cuando vienen emigrantes o las familias traen a sus descendientes o familiares. Son los periodos de mayor presión sobre la grabación, que conviene realizarla cuanto antes para tener localizados los expedientes. También entre abril y junio cabe que aparezcan las mayores urgencias por el cierre de actas, aunque circunstancias personales, convocatorias de pruebas y las exigencias semestrales de las universidades generen urgencias en cualquier momento. Buena parte de los expedientes abiertos para proseguir estudios no se completan hasta el último cuatrimestre del año. Como conviene revisarlos cuanto antes para comunicar insuficiencias y dificultades de homologación, y sobre todo posibles errores respecto al curso de matriculación, durante ese periodo la carga de trabajo se mantiene o incluso puede resultar superior.

6. Algunas ideas y perspectivas de futuro

En materia de profundización de la digitalización, agilización y mejora de estos procedimientos de homologación, en el MEYFP conocen las necesidades y los siguientes pasos a dar. Entre ellos, que se pueda pagar telemáticamente la tasa a través de una pasarela en la sede electrónica o mediante algún otro mecanismo que se habilite al efecto. El propio acceso a la sede debería abrirse y prepararse mejor para la actuación a través de representación, algo que sería muy útil para los colegios extranjeros y las agencias intermediarias. También, en continuación de la obligada directriz de eliminar el papel, hay que potenciar la aplicación existente, adaptándola a la práctica actual o desarrollando una nueva que permita, por un lado, anexar virtualmente la documentación de cada expediente a su registro, incluida la constancia del pago de la tasa si procede. Se dispondría así de un instrumento único, interoperable para todas las unidades implicadas y más seguro que la estructura de archivos informáticos que pueda crear cada AI o entidad que gestione homologaciones. Por otro lado, debería posibilitar la tramitación electrónica con mayor automatismo de las diversas comunicaciones que se producen en estos procesos, como las notificaciones de “informados”, “incompletos”, “duplicados”, “audiencias”, “denegatorias”, etc. Para, en última instancia, estudiar la viabilidad de que todo el procedimiento se realice telemáticamente, incluida la presentación de la documentación. No son fáciles todos estos aspectos. Primero, porque alguno de ellos –pago de la tasa, por ejemplo- excede incluso a la capacidad y competencias de los servicios informáticos del propio MEYFP, y debe coordinarse y desarrollarse en contacto con la Agencia Tributaria. En segundo lugar, y por lo que atañe a la presentación de las certificaciones académicas procedentes de sistemas educativos extranjeros –no olvidemos-, aparece la cuestión de su verificación por funcionario público. Asunto en el que se habrá de estar a lo que determine el procedimiento administrativo y se regule en el otro campo imprescindible de actuación: la actualización del Real Decreto pertinente y de su Orden u órdenes de desarrollo.

En esta directriz normativa determinante de las homologaciones, sobre la que se ha insistido a lo largo de este artículo, se está trabajando igualmente en el MEYFP. Se trata de la adaptación de la normativa de referencia al procedimiento administrativo actual y, al tiempo, a la legislación educativa básica, cuya escasa permanencia ha influido indudablemente a lo largo de los años. Y lo ha hecho de forma negativa, tanto en la mera posibilidad de abordar los cambios imprescindibles, como en el contenido de los mismos, al estar en parte condicionados por dicha normativa básica, o supeditados a su prioridad en la elaboración. Esta revisión normativa tampoco es fácil de por sí. Hablamos de barajar y suplantar más de treinta normas vigentes referidas a equivalencias, vetustas y desfasadas según hemos visto aquí, y parece que en la idea de refundir en un Real Decreto y una única Orden.

Desde nuestra experiencia, apuntamos respecto a posibles cambios normativos algunas ideas y temáticas de conveniente afrontamiento. Una primera y creciente necesidad que surge es la ratificación, con rango legal superior, de la exclusión de las homologaciones de estudios en otros sistemas educativos cursados de forma no presencial residiendo en España. Dicha exclusión ha de estar en consonancia con la modificación y actualización comentada del Real Decreto 806/1993 de centros docentes extranjeros en España. Armonizando ambas normas en el sentido de regular los centros y los estudios de sistemas extranjeros a distancia y otras modalidades no presenciales en nuestro país, se dispondrá de argumentos y bases jurídicas sólidas para descartar homologaciones de estudios no supervisados por las autoridades educativas competentes.

Una segunda cuestión ya planteada: sería la ocasión de asentar un criterio común respecto a la actuación mediante representación en estos procedimientos y la exigencia de empadronamiento. Si resulta pertinente y posible que las solicitudes se tramiten donde la persona interesada tenga su residencia o vaya a continuar estudios, o si la Ley de Procedimiento Administrativo lo impide absolutamente. Como se ha apuntado, hay que reconocer que, en estas homologaciones, la aproximación autonómica tendría cierto sentido, porque luego nos encontramos con dificultades por la comunicación entre solicitantes y representantes, y por las diferencias entre Administraciones Educativas de plazos, de calificaciones, etc.

Habría que fijar, bien en el R.D. o en la Orden de desarrollo, los documentos preceptivos para considerar iniciado el procedimiento. Al menos precisar los mínimos datos y documentos necesarios para que la solicitud se grabe y se convierta en expediente. Dichos documentos preceptivos podrían ser: la solicitud completa y correcta; la identificación, o autorización para consultarla tanto de la persona solicitante como del representante; si se actuara mediante representación, la autorización correctamente otorgada; y el Volante de Inscripción Condicional para quienes pretendan continuar estudios o realizar pruebas en el sistema educativo español. Con la tasa existe el problema de que, a veces, no se sabe de antemano qué se va a poder homologar y, por consiguiente, cuánto se ha de pagar. Tal vez por ello, el pago de la tasa no deba hacerse imprescindible para iniciar el procedimiento, aunque sí recomendable siempre que se pueda y, por supuesto, obligatorio cuando corresponda. En cualquier caso, existe un procedimiento de devolución de tasas. Para el inicio de un expediente, cabría valorar finalmente la obligatoriedad de realizarlo a través de la sede electrónica. Esto podría ser una realidad cuando la comunicación a través de la sede se convierta en la vía principal –y entonces casi única- de contacto con la ciudadanía, y todos los correos electrónicos vinculados a un expediente se puedan emitir desde la aplicación informática mejorada y con la incorporación de las funcionalidades que acabamos de mencionar.

Respecto a tasas, alguna vez nos habíamos planteado si la emisión de duplicados no debería suponer algún pago en el caso de Bachillerato. La descarga actual de la credencial electrónica, en el momento que sea un procedimiento extendido y generalizado, evitará durante un tiempo dicha tarea. Sí instamos a que se revisen los plazos establecidos para aportar documentación y para resolver los expedientes. Respecto a los aportes, porque el máximo de tres meses es poco cuando infinidad de solicitudes se deben presentar antes de la matriculación en el curso siguiente para contar con el Volante, y las calificaciones definitivas y válidas de países como el R.U. no las obtienen hasta meses después de haber acabado el curso. No digamos en los países donde las legalizaciones se demoran meses por múltiples motivos. Por otro lado, convendría hacer concordantes los tiempos de resolución con los de validez del Volante o establecer un plazo mayor que el actual y siempre a partir de que un expediente estuviera completo y correcto, como ahora.

Mirando hacia el futuro, el mantenimiento o no de estas homologaciones en el ámbito de las AAII habría que contemplarlo en el marco general de la concepción y regulación de las mismas. Con esto nos asomamos someramente a la cuestión neurálgica que plantea la AI en el contexto político, constitucional y educativo: su definición institucional. Las dificultades que comporta esta definición están probablemente detrás de que no se haya regulado su organización, régimen de personal, dependencia y procedimientos de actuación, según preconiza la LOE en su artículo 150.3. Al no haberse producido esta regulación, nos movemos con los reales decretos de los años ochenta, la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional y los procedimientos que las dinámicas de funcionamiento y las circunstancias de cada momento han ido perfilando.

Respecto a las homologaciones, caben tres opciones: seguir con la distribución y responsabilidades actuales, traspasar la competencia ejecutiva a las Administraciones educativas -igual que Cataluña, Galicia y el País Vasco- o, tras completar la digitalización, que el propio MEYFP asumiera toda la tramitación y liberara a las AAII de esta tarea. Las dos primeras soluciones reafirman el acercamiento de la administración a la ciudadanía, visión por la que abogamos. La segunda de ellas, además, ahondaría el reparto competencial. La tercera, en cambio, alguien podría interpretarla como una recentralización. En realidad, no lo sería tanto, puesto que las AAII somos administración central, pero lo somos en cada territorio, diferencia importante. Solo planteamos esta hipótesis desde una perspectiva de mejor unificación y gestión de actuaciones, y fundamentalmente como descarga de las AAII de esta laboriosa función que distrae -con otras varias e importantes- de la que define y lanza la A.I., de cuando en cuando, al ruedo político y mediático: el control de la legislación educativa de las Comunidades Autónomas, señaladamente la normalización lingüística. Esta tercera opción, además, sólo sería factible si todos los agentes implicados, colegios extranjeros y representantes incluidos, pudieran presentar toda la documentación para su verificación electrónica en los registros, algo que choca con la Ley de Procedimiento Administrativo, conflicto cuya solución no se intuye fácil. Implicaría también un importante aumento de dotación de personal en el MEYFP.

Si se descarta esta posibilidad, nos quedan las dos que aproximan el procedimiento a quienes lo solicitan. Traspasar la tramitación a las Comunidades Autónomas supondría al menos dos cuestiones. Primera, habría que concretar bien las características de estos traspasos. Establecido constitucionalmente, como hemos enunciado desde el principio, que la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos es competencia estatal plena, cabría que las Administraciones educativas actuaran con las mismas capacidades ejecutivas que ya ostentan Cataluña, Galicia y País Vasco, es decir, modelos propios de solitud, tasa diferenciada, etc.; incluyendo emisión de credenciales de homologación distintas, aunque con valor en toda España. No sé si legal y administrativamente podría realizarse un traspaso más limitado en que intervinieran como entidades tramitadoras, pero con dependencia del Ministerio en lo referente a modelos de documentos, emisión de credenciales, etc. En cualquier caso -y en segundo lugar-, si se traspasa la competencia en uno u otro grado a las Comunidades Autónomas, habría que reforzar los lazos de cohesión y coordinación, dentro de la siempre deseable lealtad institucional; fijando los marcos adecuados periódicos y continuos para actuar de forma conjunta y lo más unívoca posible en un terreno en el que debe imperar la igualdad para la ciudadanía y los criterios compartidos.

Si todo se mantiene como hasta ahora, con el esquema y dependencia actuales, y las AAII siguen siendo instancias de tramitación de homologaciones junto al resto de sus funciones, se debe abordar seria, urgente y conjuntamente por los ministerios funcional y orgánico su dimensión organizativa y de personal. En el momento de su creación la dotación fue exigua. Es harto probable que no se calculara el volumen que podía alcanzar el trabajo que se efectúa desde hace años, en especial el aquí analizado de homologaciones de estudios extranjeros. La R.P.T. sólo incluyó tres puestos en cada Área para la Dirección, la Alta Inspección y la Secretaría; un secretario/a de nivel 30 al uso que respondía al concepto inicial con que se configuraron las AAII, no a las necesidades reales de este momento. Y así sigue, sin una atribución mínima de personal fijo, y dependiendo de lo que las diferentes Secretarías Generales de las Delegaciones asignen o puedan conceder. Resultaría imprescindible una revisión en profundidad de esta dotación de personal según las cargas de trabajo de cada Área y deseable la elevación de sus niveles administrativos, estructurándolos adecuadamente y compensando la atención al público que necesariamente se hace.

Viéndolo desde la perspectiva global de la A.I., el mantenimiento de su estructura actual demanda en consecuencia -como escribió Francisco Galván hace ya tiempo- reunir en una sola norma, todo lo relacionado con la Alta Inspección de Educación, que debería incluir además lo prescrito en la disposición final segunda de dicha Ley (en referencia a la LOE), permitiendo también, recoger la doctrina que sobre la Alta Inspección ha ido sentando el Tribunal Constitucional[48]. Cuando se oyen ciertos discursos en relación con la A.I., sorprende el desconocimiento de los límites de actuación de la misma expresados por el T.C. y en el resto de normativa existente (por ejemplo, respecto a los libros de texto). La ausencia de una referencia normativa aglutinadora y difundida en el B.O.E. podría explicar en parte algunos desatinos. Por eso resulta de todo punto necesaria esta norma, donde las limitaciones queden recogidas y concretadas dentro de su articulado. Su plasmación haría más público y notorio qué es y hasta dónde llega la A.I., evitando errores manifiestos y peticiones inadecuadas, ante las cuales, en todo caso, se dispondría de una respuesta consistente. Creemos que otras arquitecturas de la AI que se han esbozado en los últimos años exigirían un cambio del bloque normativo constitucional y, probablemente, una reforma de la Constitución[49], cuando no parece que el consenso para ello esté próximo y menos en esta materia. Como es una cuestión neurálgica, según hemos dicho, que se va a tratar con mayor profundidad en otros artículos de este número, acabamos el nuestro apuntando varios aspectos más que dicha norma podría recoger.

Debería ser un Real Decreto como mínimo, que abordara las características y procedimientos propios de la A.I., aludiendo al menos al que se ha analizado en este artículo: las homologaciones de estudios extranjeros no universitarios si se decide que las AAII sigan colaborando en su tramitación. Eso, independientemente del propio e imprescindible nuevo R.D. de homologaciones ya mencionado. Convendría también que quedara establecida una vía de contacto entre las AAII y las Consejerías respectivas. Bien según determine cada Administración autonómica, o mejor aún, aprovechando este R.D. para que no solo se incluya la obligatoriedad de ese canal de contacto, sino fijando cuál sería, de forma que no quede al albur de circunstancias personales y de todo tipo cambiantes con el paso del tiempo. ¿La inclusión de algún modo, al menos como oyentes, en los Consejos Escolares autonómicos? Puede que se considere excesivo, pero daría a la AI mayor proyección, relaciones y relevancia institucional. Este R.D. sería el espacio oportuno también para explicitar el procedimiento de visitas a centros y dependencias educativas vinculadas a las demandas del propio MEYFP. Lo mismo que para clarificar el papel de la AI y los mecanismos de transferencia mutua con el Ministerio de información relativa a supuestos incumplimientos o irregularidades normativas de las Administraciones educativas supervisadas y las actuaciones llevadas a cabo.

Respecto al nombramiento de los dos cargos directivos de las AAII, cabría avanzar hacia que emanaran de una comisión conjunta de los ministerios implicados que valorara las candidaturas. Y aunque la reforma de las R.P.T. parezca difícil y el R.D. no sea el texto para hacerlo, sí debería aludir a la estructura del personal. Sobre ello propondría -entre otras ideas ya mencionadas- que el puesto de alto inspector/alta inspectora (que dependiendo de las necesidades podría ser más de uno, según recogía legislación anterior) fuera un nivel 29, no 28, al objeto de dignificar su función y hacerlo más atractivo a los cuerpos educativos. Por ser absolutamente imprescindibles los conocimientos en dicha materia, circunscribiría estos cargos a cuerpos del ámbito educativo, sin acotarlos en exclusiva a la Inspección, aunque su perfil sea el más idóneo para abordar estas funciones. Porque, tal y como se ha escrito, la AI no puede ser considerada una inspección genuina, sino una herramienta administrativa de otra naturaleza.[50] Otros artículos de este mismo número abundarán en este sentido a partir de sus competencias nucleares. En todo caso, las que ejerce la AI en relación con las homologaciones no universitarias constituyen una demostración palmaria de su trabajo de gestión, que en bastantes casos significa su mayor carga.

Financiación

Sin Financiación expresa.

Conflicto de intereses

Ninguno.

Referencias bibliográficas

Homologación y Convalidación de Títulos y Estudios Extranjeros (2000). Mº de Educación, Cultura y Deporte, ed. Secretaría General Técnica, Centro de Publicaciones.

Álvarez, C. & Cortés, M. (2018). La Alta Inspección de Educación: lo que es y lo que no es. En elasterisco.es, 15 de julio.

Bar, J.M. & Martínez, F. (2018). Presente y futuro de la Inspección Educativa. En Revista Avances de Supervisión Educativa, nº 30, diciembre.

Esteban, S. (2019). El devenir de la Alta Inspección de Educación: una situación inconclusa. En Revista Avances de Supervisión Educativa, nº 31, junio.

Fernández, D. (2017). La Alta Inspección de Educación, en Esteban Vázquez Cano (Coord.), La Inspección y supervisión de los centros educativos. Madrid, UNED, 115-132.

Galván, F. (2008). La Alta Inspección de Educación. En Revista Avances de Supervisión Educativa, nº 9, octubre.

Referencias normativas

Constitución española de 1978, artículos 27.8, 149.1. 30ª y 150.2.

Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, artículos 149 y 150.

Real Decreto 104/1988, de 29 de enero, sobre homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación no universitaria.

Orden de 14 de marzo de 1988 para la aplicación de lo dispuesto en el RD 104/1988, de 29 de enero, sobre homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación no universitaria.

Orden de 30 de abril de 1996 por la que se adecuan a la nueva ordenación educativa determinados criterios en materia de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de niveles no universitarios y se fija el régimen de equivalencias con los correspondientes españoles.

Orden ECD/3305/2002, de 16 de diciembre, por la que se modifican las del 14 de marzo de 1988 y de 30 de abril de 1996, para la aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto 104/1988, de 29 de enero, sobre homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación no universitaria.

Resolución de 23 de marzo de 2018, de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se establecen las instrucciones para el cálculo de la calificación final que debe figurar en las credenciales de convalidación por 1º de Bachillerato y de homologación de títulos extranjeros al título de Graduado o Graduada en Educación Secundaria Obligatoria y al de Bachiller español.

Orden de 20 de marzo de 2001 por la que se regula el régimen de equivalencias de los estudios básicos y medios cursados en los países signatarios del Convenio «Andrés Bello», con los correspondientes españoles de Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato establecidos por la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo.

Real Decreto 806/1993, de 28 de mayo, sobre régimen de centros docentes extranjeros en España, modificado por el Real Decreto 131/2010, de 12 de febrero.

Siglas
AI: Alta Inspección de Educación

AAII: Altas Inspecciones de Educación

RD: Real Decreto

MEYFP: Ministerio de Educación y Formación Profesional de España

SGOA

SG: Secretaría General

SGCIP: SG de Centros, Inspección y Programas

GED: General Educacional Development

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[1] Catedrático de Geografía e Historia, vinculado a la A.I. desde 2005; primero como ATD de la S.G. de A.I. en el Mº de Educación; desde 2011, como Alto Inspector en la Delegación del Gobierno en Madrid; y desde 2014, como Director del Área. Aunque el artículo procure dar una visión general del conjunto de las AA.II., la perspectiva y el conocimiento ofrecido responde en buena parte a las características del Área de A.I. de Madrid. Agradezco la revisión del artículo de mi compañero Juan Antonio Frías Soria, Alto Inspector, y la colaboración en la traducción y en la revisión de Rafael Alba Cascales, Jefe de Área de Acción Educativa en el Exterior, MEYFP.

[2] El ámbito y competencias de la Alta Inspección están definidos en los artículos 149 y 150 de la LOE, que la LOMCE mantuvo intactos y que la LOMLOE apenas ha variado con dos aclaraciones añadidas.

[3] 1.- ORDEN de 14 de marzo de 1988 para la aplicación de lo dispuesto en el R.D. 104/1988, de 29 de enero, sobre homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación no universitaria. 2.- ORDEN de 30 de abril de 1996 por la que se adecuan a la nueva ordenación educativa determinados criterios en materia de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de niveles no universitarios y se fija el régimen de equivalencias con los correspondientes españoles (incluye tres Anexos por países). 3.- ORDEN ECD/3305/2002, de 16 de diciembre, por la que se modifican las del 14 de marzo de 1988 y de 30 de abril de 1996, para la aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto 104/1988, de 29 de enero, sobre homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación no universitaria.

[4] Resolución de 23 de marzo de 2018, de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se establecen las instrucciones para el cálculo de la calificación final que debe figurar en las credenciales de convalidación por 1º de Bachillerato y de homologación de títulos extranjeros al título de Graduado o Graduada en Educación Secundaria Obligatoria y al de Bachiller español (B.O.E. del 2 de abril).

[5] Artículos 11 y 8 respectivamente del R.D. 104/1988. La Orden ECD/3305/2002 cambió el apercibimiento de archivo de expediente, que también recogía la Orden de 14 de marzo de 1988, por la indicación de que si no se subsana la deficiencia encontrada, se le tendrá por desistido de su petición.

[6] La Orden de 1988 incluyó modelos en sus Anexos I y II; la Orden de 1996 modificó el apartado décimo y el Anexo II de la anterior –ambos sobre el Volante-; y la Orden de 2002 modificó parcialmente ambas, aportando también un nuevo modelo de solicitud y Volante.

[7] Artículo 14 del R.D. 104/1988

[8] Una explicación al respecto puede leerse en Galván, Francisco: La Alta Inspección de Educación. Avances de Supervisión Educativa, nº 9, octubre, 2008: (…) interesa aclarar aquí que lo que se traspasa respecto de la homologación de títulos es la competencia ejecutiva, no la regulatoria que por mandato constitucional queda en manos del Estado al ser exclusiva de éste. No obstante, conviene recordar que el artículo 150.2 de la CE establece que "el Estado podrá delegar o transferir a las Comunidades Autónomas, mediante Ley Orgánica, aquellas facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de ello".

[9] Ahora mismo, en el Área de A.I. de Madrid se piden en principio los tres últimos cursos realizados para homologar al Bachillerato, los dos últimos para convalidar por 1º de Bachiller (el Mº pide tres y nosotros también en casos dudosos) y para homologar al título de Graduado ESO los cuatro cursos que puedan equivaler en el sistema de procedencia a los de la ESO. Pero la normativa habilita al órgano instructor a requerir, además, cuantos documentos considere necesarios para la acreditación de la equivalencia entre los estudios extranjeros realizados y el título o estudios españoles con los que se pretende la homologación o convalidación, punto 3 de la Orden ECD/3305/2002.

[10] Punto 4 de la Orden ECD/3305/2002, que modifica el apartado séptimo de la Orden de 1988.

[11] Apartado sexto de la Orden de 14 de marzo de 1988.

[12] En nota informativa de la S.G.O.A. de 2008 se aclaraban criterios aplicables de duración y contenido del art. 6 del R.D., entendiendo por curso completo el superado con calificación positiva en todas las materias o, aun teniendo asignaturas suspensas, del que se ha promocionado al curso siguiente según el sistema de origen. En la nota se establecen criterios de años de escolaridad equivalentes, con alguna excepción y diversas aclaraciones, pero para alumnado procedente del sistema educativo español, vuelve a advertir taxativamente sobre la necesidad de acreditar tantos años correlativos y completos como le quedaran pendientes para terminar la ESO o el Bachillerato.

[13] Ver punto 6 de la Orden ECD/3305/2002 y anexos de ambas Órdenes.

[14] Se recuerda que el artículo está escrito desde la perspectiva de la A.I. de Madrid, donde abunda esta circunstancia.

[15] En el modelo de solicitud de la Orden de 1988, se anotaba que, si se solicitaba la convalidación para proseguir estudios en España, el domicilio debía corresponder con la provincia en la que se radicara el centro educativo en el que se fueran a cursar. Dicha nota desapareció en los modelos posteriores. Desde el derecho administrativo tal vez cabría valorar si es posible retomar esta idea, con el sentido de acercar la resolución de los casos de estudiantes a la Administración educativa más próxima y con mejores posibilidades de conocimiento sobre los mismos.

[16] Puntos 7 y 8 de la Orden de 2002, que hacían un nuevo redactado de los apartados undécimo y duodécimo de la Orden de 1988.

[17] Para el Bachillerato Internacional no hay propiamente una tabla, aunque apuntamos que en la A.I. de Madrid tramitamos los centros I.B. que nos presentan a su alumnado para homologar su Diploma.

[18] ORDEN de 20 de marzo de 2001 por la que se regula el régimen de equivalencias de los estudios básicos y medios cursados en los países signatarios del Convenio «Andrés Bello», con los correspondientes españoles de Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato establecidos por la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (BOE de 10 de abril). Convenio Andrés Bello, TABLA DE EQUIVALENCIAS, Bogotá, 2014, ISSN: 978-99954-98-20-7.

[19] Posibilidad remota para expedientes de alguno de estos países con el último curso superado, pero sin título, o con otras enseñanzas que sí constan de doce años donde cabe la convalidación por 1º de Bachiller.

[20] Se han dado casos extremos de centros con actas finales que incluyen alumnado sin credencial de homologación.

[21] La validez de dichas calificaciones quedó establecida para todo el ámbito estatal en el punto decimoquinto de la Orden de 14 de marzo de 1988 que determinó: El contenido de las Órdenes de homologación o convalidación se recogerá en credenciales individuales expedidas por la Subdirección General de Títulos, Convalidaciones y Homologaciones, que serán entregadas a los interesados y que surtirán los mismos efectos académicos que la documentación exigible a los alumnos del sistema educativo español para acreditar la superación de los estudios de que se trate, o en su caso, la posesión del título español correspondiente. El punto 10 del R.D. 558/2010, de 7 de mayo, que modificaba el R.D. 1892/2008, de 14 de noviembre, quiso aclarar o reforzar más esta idea. Y la Resolución de 2018, vigente para el cálculo de la calificación final en las credenciales, también lo reafirma explícitamente en su instrucción 13. Toda esta normativa es de aplicación y carácter estatal.

[22] En el Área de A.I. de Madrid, entendemos la traducción oficial en la misma línea que el MEYFP. Informamos así de que la traducción podrá hacerse: 1.- Por traductor jurado, debidamente autorizado o inscrito en España. 2.- Por cualquier representación diplomática o consular de España en el extranjero. 3.- Por la representación diplomática o consular en España del país del que es ciudadano el solicitante o, en su caso, del de procedencia del documento. 4.- Por un traductor oficial en el extranjero y debidamente legalizada la firma de dicho traductor oficial.

[23] El Acuerdo bilateral para el Bachillerato Internacional no se aplica a las legalizaciones del diploma de IB. Sí se exige la legalización del mismo, ya que el Estado en el que se ha obtenido dicho diploma no lo suscribe ni lo emite. Suiza no emite el diploma, lo emite una organización que está en Suiza, que no es lo mismo. No se exige legalización de los diplomas de IB obtenidos por alumnos escolarizados en centros extranjeros debidamente autorizados en España.

[24] Orden PCM/1161/2021, de 29 de octubre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de octubre de 2021, por el que se prorrogan las medidas contenidas en los artículos 11, 12 y 15 del Real Decreto-ley 38/2020, de 29 de diciembre, por el que se adoptan medidas de adaptación a la situación de Estado Tercero del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte tras la finalización del periodo transitorio previsto en el Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, de 31 de enero de 2020.

[25] Canje de Notas entre el Reino de España y la República de Italia sobre reconocimiento recíproco de títulos de los estudios de Enseñanza Media, Superior y Universitaria, hecho en Roma el 14 de julio de 1999, B.O.E. de 18 de noviembre de 2000.

[26] Ver en: https://www.educacionyfp.gob.es/dam/jcr:e3542474-9d1d-4f61-88ca-cb194ff8da05/norm-paises.pdf

[27] Se puede ver una información básica extractada, diseñada para la presentación de solicitudes de homologación en: https://www.mptfp.gob.es/dam/es/portal/delegaciones_gobierno/delegaciones/madrid/servicios/HOMOLOGACI-N-DE-ESTUDIOS-EXTRANJEROS-NO-UNIVERSITARIOS/PAISES/ESTADOS-UNIDOS.pdf.pdf

[28] La aplicación de la Resolución de 23 de marzo de 2018, recogida en la nota 4, sobre el cálculo de las calificaciones finales también supone un importante cúmulo de casuísticas que no se detallan aquí.

[29] Tampoco son homologables el TASC (Examen de evaluación de finalización secundaria) u otros parecidos, como el HISET (Examen de equivalencia de la escuela secundaria) o el CHSPE (Examen de competencia de la escuela secundaria de California); y puede que haya más en los diferentes estados de EE.UU.

[30] En la A.I. de Madrid se tramitan actualmente las homologaciones de 22 colegios extranjeros, pero sabemos que la cifra es superior en otras Áreas, como en la Comunidad Valenciana.

[31] Con el I.B., el problema que se suscita puntualmente es con alumnado que, por distintas razones, no puede proseguir sus estudios de 1º a 2º, y como se trata de un sistema cerrado a dos años, pierde el curso porque el 1º de I.B. no se convalida. Sin embargo, los institutos públicos que incorporan este sistema lo hacen de forma asociada con el Bachillerato español –al menos en la Comunidad de Madrid y a costa de un mayor esfuerzo-, pero así se evita la pérdida de un año de trayectoria académica.

[32] Un Proyecto de R.D. sobre el régimen de centros docentes extranjeros en España ha estado en audiencia e información pública del 10 al 30 de junio de 2022.

[33] INSTRUCCIONES SOBRE EL PROCEDIMIENTO PARA LA CONVALIDACIÓN Y HOMOLOGACIÓN DE ESTUDIOS REALIZADOS EN CENTROS SITUADOS EN ESPAÑA, EN LOS QUE SE SIGAN ESTUDIOS DE UN SISTEMA EDUCATIVO EXTRANJERO, ENSEÑANZAS DE LENGUA Y CULTURA ESPAÑOLAS Y, EN SU CASO, ENSEÑANZAS DE LAS LENGUAS PROPIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS (Sección 1ª, Capítulo II del Real Decreto 806/1993, de 28 de mayo, sobre régimen de centros docentes extranjeros en España)

[34] Por lo que teóricamente siguen con las prescripciones del R.D.1110/1978, según la disposición transitoria segunda del R.D. 806/1993, aunque sus contenidos se suelen fundamentar en los desarrollos curriculares en vigor.

[35] https://www.comunidad.madrid/servicios/educacion/autorizacion-modificacion-centros-privados

[36] Decreto 19/2010, de 25 de marzo, del Consejo de Gobierno, por el que se regula el procedimiento administrativo de autorización de centros docentes privados para impartir enseñanzas regladas no universitarias, B.O.C.M. del 23 de abril.

[37] Hecho que el Anteproyecto de Ley Maestra de Libertad de Elección Educativa solventaba –y no solo para centros extranjeros- en su disposición adicional cuarta: el silencio positivo del artículo 5.2 del Decreto 19/2010 respecto a la autorización, o modificación o extinción de centros privados, pasaba a ser negativo, aspecto muy necesario y de los que se ajustaban a la norma básica de esta Ley aprobada y publicada en el BOCM el 15 de febrero de 2022. Sin embargo, desapareció en su versión final; desconocemos si por mejor encaje normativo para trasladarse a un nuevo Decreto u Orden, o por no considerarlo conveniente, en cuyo caso no podemos más que mostrar nuestro desacuerdo pues se seguiría desatendiendo la normativa básica de los R.D. mencionados.

[38] Por ejemplo, en relación con los estudios de I.B., no se requiere una autorización específica para impartirlo. El acuerdo existente respecto a este Bachillerato de prestigio encaja mal con el R.D. de referencia, pues no pertenece al sistema educativo de ningún país concreto. De forma que con las autorizaciones previas de los centros -de sistema educativo español o extranjero- es suficiente para su implantación, siempre que se cuente con la aprobación de la Organización Bachillerato Internacional. Queda así en un cierto vacío que, por el notable incremento de los centros de este modelo, convendría definir para evitar situaciones como la ya comentada en el paso de 1º a 2º de I.B.

[39] R.D. 498/2020 con la estructura orgánica del Ministerio de Educación y Formación Profesional, BOE de 1 de mayo.

[40] Aparte de los mencionados artículos 27 y 149.1. 30ª, en la C.E. la actuación de la A.I. se relaciona, en cuanto a la supervisión normativa y el control de los órganos de las Comunidades Autónomas, con el art. 153 c –jurisdicción contencioso-administrativa- y con el 106.1 de control judicial de las administraciones.

[41] Ver https://www.educacionyfp.gob.es/servicios-al-ciudadano/estadisticas/indicadores/cifras-educacion-espana.html Se puede seleccionar cualquier año y luego ir al apartado G2: La homologación, declaración de equivalencia y convalidación de estudios extranjeros.

[42] En concreto la S.G.O.A. y su Servicio de convalidaciones y homologaciones no universitarias, al que agradecemos su colaboración.

[43] Artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

[44] Entre marzo y junio de 2020 se tramitaron en todo el ámbito ministerial 15.811 expedientes, y se expidieron y enviaron los certificados correspondientes. Sin la digitalización, buena parte del alumnado de Bachillerato no se habría podido presentar a la EVAU, y para el resto, se tendría que haber prorrogado la validez del Volante, grave decisión que se hubo de adoptar en 2018 y que había que evitar a toda costa.

[45] La descarga de credenciales electrónicas todavía genera problemas variados que obligan a enviar por correo parte de dichas credenciales, pero se ha evitado el laborioso y más inseguro proceso de expedición de credenciales en papel, su envío a las unidades tramitadoras, su preparación y envío por estas de cartas a quienes tenían que recoger las credenciales, y la personación en las dependencias respectivas para hacerlo. El ahorro de tiempos y desplazamientos, tanto para el procedimiento, como para la ciudadanía, ha sido enorme, y ha resultado de vital trascendencia en los momentos de reducción de movilidad y de la presencia.

[46] Antes de la digitalización, unas certificaciones numerosas en determinados momentos del curso –al menos en Madrid- eran las que denominábamos de propuesta favorable: desde que se proponía una homologación hasta que la persona recibía físicamente la credencial, podían pasar varias semanas. Si las universidades estaban exigiendo perentoriamente la credencial al interesado/a o, sobre todo, si llegaba el momento de inscribirse en la EVAU o cerrar las actas finales y la credencial todavía no estaba disponible, se emitía este tipo de certificados. La agilidad de las certificaciones electrónicas los evita en su inmensa mayoría. Otra de las ventajas de los cambios operados.

[47] Ver: https://www.educacionyfp.gob.es/mc/convalidacion-homologacion/equivalencias.html

[48] Galván, F. (2008). La Alta Inspección de Educación. En Revista Avances de Supervisión Educativa, nº 9, octubre. Esta idea, en una cita más larga, la recoge también Esteban, S. en: El devenir de la Alta Inspección educativa: una situación inconclusa. Artículo publicado igualmente en Avances de Supervisión Educativa, nº 31, junio, 2019, donde se puede ver una buena aproximación general a la A.I. en su configuración legal, sus procedimientos y actuaciones, su dependencia y organización, y hasta su comparación con otras altas inspecciones del Estado.

[49] En el mismo sentido se expresa Santiago Esteban Frades en las conclusiones del artículo citado.

[50] Bar, J.M. & Martínez, F. (2018). Presente y futuro de la Inspección Educativa, p. 5.